BBNJ国际协定的修订流程与非政府组织国际舞台发声机制

赵岩

摘要：随着《联合国海洋法公约》下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用的国家法律文书第五次政府间谈判会续会（BBNJ IGC5.2）于2023年3月3日（当地时间）落下帷幕，新的BBNJ国际协定的修订与成型过程中所体现的非政府组织的作用值得探索。BBNJ国际协定的颁布过程，非政府组织在国际事务中与国际法制定过程中发挥作用的法律依据和角色扮演值得总结和探索。本研究通过整理已有文献和官方网站相关BBNJ IGC5.2的数据与信息，进一步梳理非政府组织国际地位法律渊源以及联合国咨商地位确立以及其角色扮演和作用发挥的限制，从而得出非政府组织发声机制有限且未来道阻且长的讨论，力求在二手文献资源上为后续研究提供一定借鉴。

关键词：BBNJ，全球海洋治理，非政府组织，联合国大会

赵岩.BBNJ国际协定的修订流程与非政府组织国际舞台发声机制.生物多样性保护与绿色发展.第1卷，2023年5月，总第40期.ISSN2749-9065

2023年3月4日，《联合国海洋法公约》下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用的国家法律文书第五次政府间谈判会续会（简称：BBNJ IGC5.2）落下帷幕，BBNJ国际协定的修订与推行是现行全球海洋治理体系为维护国际海洋秩序提供的法律框架中的重要内容，也是现代海洋法的最新制度进展。第五届BBNJ政府间谈判会续会的召开，BBNJ国际协定最终审议通过，是全球海洋治理及国际法、海洋法发展历程中具有代表性的事件。非政府组织参与国际会议具有合法性授权，其在国际平台上的发声现状值得探索。协定的审批程序有何突破？非政府组织参与此类国际会议的合法性渊源出自何处？非政府组织在协定修订过程与会议召开期间扮演何种角色？为了回答上述问题，本文梳理了BBNJ国际协定的设立和调整程序，非政府组织参与国际事务的合法性渊源，并总结其在此次会议实践中的角色定位。

一、BBNJ国际协定的设立和修订程序因需调整

BBNJ国际协定的设立和修订程序可概括为五个步骤：提案、初步审查、磋商和评估、决策以及执行、监测与审查。在提案阶段，提案国经过与缔约国的协商，根据现有最佳和科学原则，风险预防原则以及符合提案选址标准的原则提交本国提案；大会秘书处收到提案后在官方网站公示，征集公众、原住民社区和各缔约国意见；然后进入磋商与评估阶段，专业的科学与技术机构提出科学意见，结合公众、缔约国和原住民社区意见反馈给提案国；下一阶段是决策阶段，提案国继续修改提案并向缔约方会议提交提案，参会的主权国家对提案进行协商、提出反对意见、采取紧急措施以及投票；同时，整个过程伴随着执行、监测与审查，缔约方对提案进行决策，向秘书处汇报大会情况，并负责最终法条的执行，公众和科学与技术机构对整个过程享有监督权利。

BBNJ IGC5.2在决策程序和审议流程相较于前几届会议有一定调整与改进，例如此次会议成员国代表深知传统会议表决程序会导致“一票否决”的后果，因此，此次表决程序在“协定草案”中，对未一致同意的事宜，投票超过三分之二就可以决定通过投票来决定保护区是否设立，赞成票超过四分之三便可通过决议，从而降低保护区设立的门槛。由此可见，海洋法领域相关的法律条文的颁布程序，在能代表全人类共同利益的方面，其成立条件逐渐倾向于向包容性与求同存异发展，这一改变无疑是海洋法领域的一大进步。此外，“不损害其他机制”以及“适当顾及原则”已经是BBNJ国际协定缔约的共识。此次会议，缔约方对公海划区工具采用三种方式：直接设立划区管理工具或海洋保护区；采取与之相适应的措施—认可既有的措施；通过建议，由既是BBNJ成员也是区域组织成员的国家在这些区域组织中推动符合BBNJ管理要求的管理措施的通过。这三种方式适应不同海域的现有情形，体现了一种平衡的政治智慧，一方面尊重缔约方大会的多数体现国际社会的主流意见，同时又尊重了区域行业组织在相关海域的职能、专业能力和特别利益。适当顾及原则要求缔约国在目标海洋空间行使权利或者履行义务时，应当考虑其他国家的利益、权利和义务，避免对其他国家的海洋形式行为和自由造成不当困扰[1]。适当顾及原则以国际共识的道德形式内化与BBNJ国际协定制定过程，这种共识与原则为公约制定提供了无形地限制，但也是一种无形地敦促。

BBNJ IGC5.2在决策程序和审议流程中，体现了一个不同主体在共同目标的驱使下通力合作、积极协商与妥协的过程。非政府组织在整个过程中所能够发挥作用的环节是：初步审查、磋商和评估阶段的公众意见反馈；以及在决策阶段，缔约方大会征集观察席意见与问题时发言；由此可见，非政府组织在国际事务的参与上有发挥作用，然而空间有限。

二、非政府组织在BBNJ国际协定设立与修订程序中的合法性渊源

《联合国宪章》第71条[2]规定：“经济与社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。此项办法得与国际组织商定之，并于适当情形下，经与关系联合国会员国会商后，得与该国国内组织商定之。”这条法文直接为非政府组织参与BBNJ国际协定的协商提供了合法性支持。联合国经社理事会仍然是联合国唯一一个具有非政府组织参与正式框架的主要机构，会根据由19个成员国组成的非政府组织委员会的建议给予非政府组织咨商地位。1945年，经社理事会授予41个非政府组织咨商地位；1992年，已有700多个非政府组织获得咨商地位。此后，这一数字一直在稳步增加。至本文发表时，联合国已经承认的具有咨商地位的非政府组织超过6000个。非政府组织与经社理事会的咨商关系受经社理事会第1996/31号决议的制约，该决议概述了具有咨商地位的非政府组织的资格要求、权利和义务、退出或暂停咨商地位程序、经社理事会非政府组织委员会的作用和职能以及联合国秘书处在支持协商关系方面的责任。联合国经社理事会第1996/31号《联合国与非政府组织咨商关系决议》[3]（以下简称《决议》）对咨商非政府组织的权利描述为：

“非政府组织可以根据其在该领域的经验针对问题进行专家分析；担任预警代理机构；帮助监督和实施国际协议；帮助提高公众对相关问题的认识；在推进联合国的目标和宗旨方面发挥重要作用以及在组织活动中提供重要信息。”获得咨商地位的非政府组织，可以：“参加国际会议和活动，在这些活动上做出书面和口头发言；组织会外活动；进入联合国场所以及获得组建网络和游说团体的机会。”此外，《决议》还规定，具有咨商地位的非政府组织可以：参加正式会议；在会议之前提交书面发言；做口头发言；与官方代表团和其他非政府组织代表会面；组织和参加会议期间的平行活动；参加辩论、互动对话、小组讨论和非正式会议。

综上，《联合国宪章》第71条保障了非政府组织被联合国经社理事会认可的合法性。此外，经社理事会第1996/31号决议对非政府组织参与国际事务做了具体界定。非政府组织经过申请可具备经社理事会的咨商地位，从而保证了其在国际舞台上的发声具有合法性与合理性。非政府组织取得经社理事会的认可后，可参与国际平台上的讨论，既有利于经社理事会从具有特别权限的组织或者专家咨询意见，从而提高其决策水平，又可以使代表公众舆论的区域、次区域的国际组织能够充分表达观点。由此可见，非政府组织参与国际会议具有合法性，且符合全球治理中广泛、平等、科学的要求。

三、非政府组织参与BBNJ国际协定的程序设定与调整的角色分析

由上述海洋保护区在内的划区管理工具的设立和调整程序可以看出，BBNJ国际协定制定过程的会议参与者有：缔约国、科学与技术机构、原住民代表、具有大会永久观察员地位的组织和其他实体、感兴趣的政府间组织和其他国际机构、区域委员会准成员、被联合国经社理事会认证的具有咨商地位的非政府组织、可参加特定会议与首脑会议的非政府组织和特定区域委员会准成员国家。根据联合国第72/249号决议，会议应向联合国所有成员国、专门机构成员和《联合国海洋法公约》缔约国开放。其他国家有权根据第72/249号决议以观察员身份参加会议。根据该决议，下列实体或组织有权作为观察员参加：根据大会有关决议收到长期邀请以观察员身份参加大会工作的实体；有关专门机构以及其他机关、组织的代表；邀请参加过相关会议和首脑会议的感兴趣的全球和区域政府间组织以及其他感兴趣的国际机构；具有经济及社会理事会咨商地位的非政府组织；经认可参加下列任何一次相关会议和首脑会议的非政府组织以及一些区域委员会准成员。综上，联合国正式会议的参与方可划分为两类：正式参会身份和观察员身份。观察员身份在协定制定过程中有权在大会中发言，无需缴纳会费，无权参与会议中的投票。非政府组织以观察员身份参与BBNJ会议，也可以划分为两类，一类是具备经社理事会咨商地位的非政府组织，一类是其他被相关会议邀请参会的非政府组织。

具有咨商地位的非政府组织分为全面咨商地位和专门咨商地位。根据第1996/31号决议，具有普通或特别咨商地位的组织可选择向理事会提交口头发言。口头发言的题目必须涉及理事会每年的年度主题。可以直接向理事会或其附属机构提交。全面咨商地位和专门咨商地位通常有三种表现：互换文件、互换观察员以及相互磋商，然而非政府组织的工作多属于建议性质，并不直接影响成员国的权利和义务。非政府组织的权利仅限于讨论，只有在全球范围内享有广泛影响的非政府组织才有权利就议程提出建议[4]。《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法维也纳公约》的第7条就永久观察员的基本原则作出规定，保证代表权的行使，确保有关组织的利益，确定组织活动和促进机构间合作。观察员组织最基本的权利是列席会议，而权利最大的观察员几乎可以享受除表决权外的正式成员方的所有权利。每个具体的观察员制度具备一定灵活性，由国际组织在权利区间进行取舍，其基本权利可归纳为：列席会议权、获取和散发文件权、陈述权和答问权、建议权。

综上所述，符合联合国参会条件的非政府组织参与海洋法立法相关事宜，其发生途径是有限的，仅仅依靠提问与提交发言会限制其作用的发挥。然而这一现状的改变具有挑战性，在当代国际政治舞台基本稳定的状态下，国际平台上新力量的介入和强大必然会引起既存力量地戒备和防范。因此，非政府组织在国际舞台上的发声机制与生存模式是一个道阻且长的事宜。

四、讨论

《联合国海洋法公约》下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用的国家法律文书第五次政府间谈判会续会召开形成的BBNJ国际协定案文是国际法尤其是海洋法历史上重要的环节，是全球治理进程取得的又一进展。

非政府组织主要通过咨商地位和观察员身份在国际会议舞台上发声。值得一提的是，联合国经社理事会所赋予非政府组织的咨商地位发声渠道有限，非政府组织发挥自身作用的空间因此会受到限制。而全球治理与人类命运共同体的构建需要非政府组织位代表的社会力量发声。非政府组织的存在有价值吗？答案是肯定的，非政府组织无论在各个国家以及国际社会上，在环境保护、弱势群体保护、科技创新等领域都发挥着独特的作用。非政府组织在国际会议上发声的机会必要吗？非政府组织在国际事宜发声权利的增强一定程度上会受到制衡，然而非政府组织在国际舞台上发挥越来越重要的作用是必然趋势且难以遏制。非政府组织的发展是公民意识的发展、社会进步的表现，其优势和积极性已经在多个领域得到证明，其发展必然呈螺旋式上升趋势。

全球海洋治理中海洋法的修订与完善既需要主权国家的合作，也需要不同利益相关方的支持。一项全球性法律或者制度的生成过程是漫长的，协商的过程需要道德意识和原则意识的支撑，其过程也必然伴随着各缔约国的相互适应和调整。由此可见，在全球治理中，需要多方合作与协商，共建地球生命共同体。

参考文献：

[1] 王婷婷, 章晶晶. BBNJ协定中的“适当顾及”及我国之应对方案[J/OL]. 中国海洋大学学报（社会科学版）： 1-11[2023-03-15]. http://kns.cnki.net/kcms/detail/37.1407.c.20230309.1302.002.html.

[2] 《联合国宪章》

http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/33146/xgbd33155/Document/1442184/1442184.htm

[3] 1996/3. Consultive relationship between the United Nations and Non-Governmental Organizations: https://digitallibrary.un.org/record/442032.

[4] 李露. 国际组织中的观察员制度——以WTO为中心的考察[J]. 国际经济法学刊, 2006, 13(04): 118-143.

[5] 刘晓玮. 全球海洋治理架构的碎片化：概念、表征及影响[J]. 中国海洋大学学报（社会科学版）, 2022, No.186(02): 26-36.DOI:10.16497/j.cnki.1672-335X.202202003.

[6] 叶泉. 全球海洋治理的软法之治与中国的战略选择[J]. 南洋问题研究, 2022, No.192(04): 31-49. DOI:10.14073/j.cnki.nywtyj.2022.04.003.