加强转型矿产供应链的环境、社会风险管理， 建立中国转型矿产发展战略
赖芸
摘要：向可再生能源的过渡，对于应对气候危机至关重要。太阳能、风能、储能电池及其他形式新能源基础设施的生产需求不断扩大，这将导致对一系列转型矿产的需求迅速增加。与此同时，随之而来的采矿扩张所带来的社会、环境和治理风险是显而易见的。本文作者认为，这些风险应该在中国制定的能源转型和转型矿产发展战略和立法层面中得到有力解决。通过制定负责任、可持续的转型矿产发展战略来支持能源转型，亦是实现能源公正转型、达成气候目标的重要基础。
关键词：气候变化，能源转型，转型矿产，风险管理
赖芸.加强转型矿产供应链的环境、社会风险管理，建立中国转型矿产发展战略.生物多样性保护与绿色发展.第1卷，2023年3月，总第37期.ISSN2749-9065
一、中国新能源产业的领先地位与转型矿产需求的挑战
在共同应对全球气候变化的大背景下，各国纷纷制定能源转型战略，全球有170多个国家出台和实施多样化的支持新能源发展的政策[1]。太阳能、风能、储能电池等新能源产业，是绿色能源转型、实现双碳目标的重要抓手。全球的能源转型为中国提供了机遇，过去十年，中国在许多清洁能源技术的制造领域已经占据全球领先地位，产品销往世界各地。
中国已经是全球太阳能电池板、电池和新能源汽车最主要的生产国和消费国[2]。例如，2020年中国完成了全球70%的电池制造、65%的太阳能光伏模块、近80%的光伏电池，以及超过95%的硅晶片。风电、光伏发电是发展最快的新能源产业，新增和累计市场规模多年稳居世界第一。新能源汽车销量达到137万辆，连续六年销量全球第一[3]。
这些清洁技术所需的多种关键原矿都在中国加工生产，包括锂（全球57%的加工能力）、钴（全球65%的加工能力）以及稀土（全球60%的采矿产能）[4]。
到2040年，为实现气候目标，清洁能源技术所需矿产的需求量将至少增加4倍，电动汽车相关矿产需求量的增幅尤其高，对锂矿的需求甚至高达42倍[5]。
图：按情景划分的清洁能源技术对矿产的需求量（IEA，2021）
然而，目前中国的转型矿产资源相对匮乏，无法满足新能源产业发展的强劲需求，许多矿产原料不得不依赖于海外进口。中国有18种关键矿产对外依存度超过40%，钴、镍、锰等与能源转型密切相关的关键矿产，对外依存度更是超过了80%[6]。
2018年中国部分关键矿产对外依存度（据翟明国等，2021修改）
全球的转型矿产大多数集中分布在全球南方国家。例如，钴矿近70%开采来自刚果金、全球超30%镍矿来自印尼、锂矿超过70%来自澳大利亚和智利、缅甸开采并出口到中国的重稀土已超过中国自身的开采量。而中国亦是主要转型矿产的加工国（如下图所示[7]）。
2019年某些矿产品和化石燃料产量排名前三的生产国所占份额（IEA，2021）
因此，积极维护转型矿产资源供给的安全稳定，是中国实现能源转型和转型矿产可持续发展的核心要素之一。
二、中国企业海外矿业投资需承担更多环境、社会责任
近年来中国企业在海外投资的铜、钴、镍、锂等转型矿产项目倍受国际关注，其中有些项目给当地社区带来了一定的环境、社会风险，产生了一定的负面影响。
（一）刚果（金）
2021年，刚果金南基伍省Mwenga地区，发生了多个村庄村民反对6家中资矿企[8]“非法”开采金矿的抗议运动[9]，指控该公司非法采矿，给当地农田与水源造成严重污染。中国政府[10]责成涉事公司立即停止相关业务，并接受处罚。
（二）厄瓜多尔
厄瓜多尔最重要的五个矿里有三个由中国公司投资和运营，亚马逊生态圈内的米拉多和圣卡洛斯-帕那萨铜矿，由中国铜陵有色金属投资有限公司和中国铁路建设有限公司合资持有；位于安第斯山脉高处的白河金矿，由香港庄胜集团和湖南黄金集团联合投资[11]。这三个项目因生态破坏、环境污染等问题，受到当地原住民的抗议和诉讼[12]。2018年，白河村和附近村落反对矿业的村民将厄瓜多尔矿业部和环境部告上省级法庭。法院判定白河金矿没有按照宪法以及《联合国土著人民权利宣言》的要求，与当地社区事前协商，判决暂停矿区的一切活动[13]。
（三）缅甸
全球见证（Global Witness）2022年的⼀项调查发现[14]：2019年，中国赣州有1.6万人前往缅甸开采稀土。目前，缅甸有2700多个稀土采矿收集池，分布在近300个不同的地点，采矿对当地生态系统、生计和用水产生了毁灭性的影响。
缅甸克钦邦山区稀土矿的采矿点。图片来源©全球见证
听取来自矿产资源丰富的东道国社区的声音和考虑，以“负责任”、“可持续”方式开采转型矿产资源，真正帮助东道国的可持续发展，是长期合作、持久关系的基础。中国企业在全球的转型矿产方面扮演了重要角色，应承担更多的环境、社会责任，确保实现能源的公正转型。
三、国际社会制定“清洁”和“负责任”的转型矿产标准与政策的情况
在大国竞争背景下，欧美及资源丰富的东道国开始重视转型矿产的可持续发展问题，并纷纷制定战略和法律。
2019年6月，美国国务院提出《能源矿产资源治理倡议》[15]，旨在建立能源关键矿产国际联盟。刚果(金)、赞比亚、秘鲁、阿根廷、巴西、菲律宾、澳大利亚和加拿大等10个全球矿产资源生产大国加入了该倡议。
2020年9月，欧盟委员会宣布了《欧洲关键原材料法案》[16]，强调要确保锂和稀土等整个矿产供应链的安全，包括开采、精炼、加工及回收全过程，并提高环境、社会标准。
2020年，美国能源部宣布了一项“关键矿产和材料”战略[17]。允许国际开发金融公司等发展机构直接持有包括矿业公司的公司股权[18]。美国内政部正在更新其“硬岩开采”的法规[19]。
美国的“降低通货膨胀法案”，包含了许多旨在确保美国控制“绿色矿产”供应链的条款[20]，还包括促进关键矿产供应链从中国转向美国的多元化的补贴和政府政策。
美国还出台了多项与稀土相关的立法（尽管目前尚未通过），包括：
· 2021稀土永磁制造生产税收抵免法案（Rare Earth Magnet Manufacturing Production Tax Credit Act of 2021），旨在鼓励在美国国内生产含有稀土的永磁产品[21]。
· 2022年，参议院提出“恢复基本能源和安全在岸控股的稀土法案”（Restoring Essential Energy and Security Holdings Onshore for Rare Earths Act of 2022，“REEShore”），为扩大美国的稀土开采和加工提供货币激励[22]。
· 2023年，参议院提出“获得国家和国土安全行动的稀土制造法案”（Obtaining National and Secure Homeland Operations for Rare Earth Manufacturing Act, “ONSHORE Manufacturing Act of 2023”），要求能源部长制定一项计划，寻求扩大对美国国内稀土加工的投资[23]。
2021年，刚果(金)开始统筹管理矿物资源[24]，该国政府正审查与中国投资的60亿美元“以基建换矿产”的交易，对采矿合同进行更广泛审查，并重新评估前总统与中国签署的合同。
2022年6月，美国国务院宣布与加拿大、澳大利亚、法国、德国、日本、英国、欧盟等国家和组织建立“矿产安全伙伴关系”(MSP)[25]。
2022年7月，英国启动了“关键矿产战略”[26]，提出：支持英国企业参与海外多元化、负责任和透明的供应链，提升全球环境、社会和治理绩效(ESG)。
2022年8月，美国国务卿布林肯对刚果（金）进行外交访问，将采矿业改革列为重要议题[27]。
以上举措可见，发达国家和东道国正在通过“可持续”及“更高的环境、社会标准”对其矿产相关资源发展战略进行转型调整。因此，中国采取积极应对措施，在转型矿产发展战略上采取对环境、社会和治理（ESG）原则更加坚定的承诺和措施，会削弱欧美国家在ESG方面的主张对中国带来的负面影响，并提高中国在全球可持续发展领域的声誉。
四、建议：中国应尽早建立转型矿产的战略研究，提高环境、社会和治理标准
迄今为止，针对中国企业在海外进行矿产投资、开采，中国还没有强有力的法律及政策来确保企业遵守环境、社会和治理的要求。面对当前复杂的国际形势、未来可持续发展趋势、能源公正转型及能源安全的态势，中国需要采取更有力的行动，制定全球性的发展战略，提升并落实海外转型矿产投资的环境、社会标准，确保不受监管的市场不会破坏向绿色、公平的全球经济秩序的公正过渡。笔者建议可从以下五个方面采取措施：
（一）由发改委牵头成立专题研究小组，从顶层战略上，以负责任的资源治理及促进能源公正转型的角度，制定转型矿产发展战略和政策法规，加强转型矿产开发、投资中的环境、社会责任。
(二)预期增长的过渡矿产需求应优先考虑的解决方案，是减少对新矿的开采。全新矿山的开发具有固有的生态和社会足迹，在可能的情况下，最好通过促进和投资回收及循环利用来解决日益增长的需求。这可能包括再利用和回收、替代技术的投资，以及在开辟新矿山的同时促进尾矿的再利用。
（三）加强反腐倡廉。采矿业经常与腐败和收入分配不当联系在一起，特别是在治理规范和制度薄弱的第三国。对于存在腐败高风险国家的采矿项目，中国制定的政策应包含强有力的反腐败和透明度措施。例如，在生产国承认和促进采掘业透明度倡议标准、对公共受益所有权登记的承诺、公司向政府报告付款的承诺、中国海关相关贸易数据的公布以及其他透明度和反腐败措施。
（四）在矿产行业内，制定强制性的矿产供应链尽职管理的法律法规。要确保转型矿产的开发和采购不会造成或助长不利的环境和社会影响，对矿产供应链的有效尽职调查是关键。中国五矿化工进出口商会发布了与《经合组织指南》一致的报告要求的《对外矿业投资社会责任指南》和《中国负责矿产供应链尽责管理指南》[28]。但这些行业指南都是志愿性的，在实际执行中还存在着许多问题。需要明确并强制执行现有的相关标准。
（五）扩大未来实施的上市公司和债券发行人强制性环境信息披露制度的范围，将包括海外转型矿企的环境、社会及冲突、治理等问题也纳入其中。
作者简介：赖芸，国际环保组织资深项目顾问，在中国民间环境保护领域有二十多年的前线工作经验，主要开展电子废物、水污染、气候与能源等议题的一线调查和研究工作，并长期关注绿色金融、中国海外投资议题，特别是气候变化与能源转型中的关键矿产方面的研究工作。
参考资料：
[1] 2021/04/02 中国宏观经济研究院《夯实基础，巩固提升我国新能源产业竞争优势》
https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202104/t20210402_1271693_ext.html
[2] IEA《中国能源体系碳中和路线图》
[3] 2021/04/02 中国宏观经济研究院《夯实基础，巩固提升我国新能源产业竞争优势》
https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202104/t20210402_1271693_ext.html
[4] IEA《中国能源体系碳中和路线图》
[5] IEA《中国能源体系碳中和路线图》
[6] 翟明国, 胡波. 2021. 矿产资源国家安全、国际争夺与国家战略之思考[J]. 地球科学与环境学报, 43(1): 1-11.
[7] 碳中和目标下关键矿产在清洁能源转型中的作用、供需分析及其建议
http://geochina.cgs.gov.cn/html/2021/6/20210605.htm
[8] 这六家企业包括：BM Global Business, Congo Blueant Minerals, Orientale Ressource Congo, Yellow Water Ressources, New Continent Mineral, Groupe Cristal
https://www.business-humanrights.org/en/latest-news/
[9] 刚果民主共和国-中资公司被指非法掘金遭抗议
https://www.rfi.fr/cn/%E4%B8%93%E6%A0%8F%E6%A3%80%E7%B4%A2/%E8%81%9A%E7%84%A6%E9%9D%9E%E6%B4%B2/20210926-%E5%88%9A%E6%9E%9C%E6%B0%91%E4%B8%BB%E5%85%B1%E5%92%8C%E5%9B%BD-%E4%B8%AD%E8%B5%84%E5%85%AC%E5%8F%B8%E8%A2%AB%E6%8C%87%E9%9D%9E%E6%B3%95%E6%8E%98%E9%87%91%E9%81%AD%E6%8A%97%E8%AE%AE
[10] 新浪科技：《港媒：刚果（金）暂停6家非法采矿的中企运营，中国外交官发推表态》
https://finance.sina.com.cn/tech/2021-09-16/doc-iktzqtyt6316705.shtml
[11] 金山上的来客（下）
https://chinadialogue.net/zh/1/44210/
[12] 金山上的来客（上）
https://chinadialogue.net/zh/1/44209/
[13] 中国企业在厄瓜多尔矿业的活动：以米拉多(Mirador)和圣卡洛斯 – 帕那萨San Carlos-Panantza采矿项目为例
https://media.business-humanrights.org/media/documents/files/documents/INFORME_CHINO_0.pdf
[14] 应对缅甸非法开采重稀土矿产供应链中的风险
[15] 从莱纳斯稀土折戟马来西亚看全球化新动向
https://cn.ft.com/story/001098857?archive
[16] 全球清洁能源产业面临冲击：欧洲步美国后尘出台关键矿产法案
https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_20233543
[17] DOE Critical Minerals & Materials Strategies
https://www.energy.gov/eere/amo/doe-critical-minerals-materials-strategies
[18] How America plans to break China’s grip on African minerals
[19] Interior Department Launches Interagency Working Group on Mining Reform
[20] The Inflation Reduction Act Is the Start of Reclaiming Critical Mineral Chains
https://foreignpolicy.com/2022/09/16/inflation-reduction-act-critical-mineral-chains-congress-biden/
[21] H.R.5033 - Rare Earth Magnet Manufacturing Production Tax Credit Act of 2021
https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/5033
[22] S.3525 - REEShore Act of 2022
https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/3525/text
[23] S.4033 - ONSHORE Manufacturing Act
https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/4033/text
[24] 刚果金政府正审查与中国投资者的60亿美元以基建换矿产交易
[25] 美国宣布与10国（地区）建立矿产安全伙伴关系,秘鲁将延长矿业退税优惠期
http://www.chinamining.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=12&id=39312
[26] UK Critical Minerals Strategy
https://www.gov.uk/government/publications/uk-critical-mineral-strategy
[27] 美欧关键矿产战略及其对我国的启示
http://www.escn.com.cn/news/show-1538619.html
[28] 中国负责任矿产供应链尽责管理指南（公开征求意见稿）