打击废物贩运的中国法治进展

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马勇   王敏娜

摘要:20世纪80年代以来,为缓解原料不足,我国开始从境外进口可用作原料的固体废物,但随着经济的发展,进口固体废物也逐渐暴露出对国家生态环境、产品质量等多方面的危害。2017年7月,国务院办公厅印发《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》,要求全面禁止洋垃圾入境,完善进口固体废物管理制度,加强固体废物回收利用管理,大力发展循环经济,切实改善环境质量、维护国家生态环境安全和人民群众身体健康。本文从国内治理走私“洋垃圾”执法现状、法治体系脉络及典型案例介绍,对打击废物贩运的中国法治进展进行了详细介绍。

关键词:打击废物贩运,洋垃圾治理,法治

马勇王敏娜.打击废物贩运的中国法治进展.生物多样性保护与绿色发展.第1卷,2024年2月,总第57期.ISSN2749-9065


从中国的情况,特别是工业的角度,废物指的是一般固体废弃物和危险废物。对于一般固体废弃物,现在国家倡导综合利用,最大化的利用其价值,如果确实不能利用,则要进行规范化的填埋处理。生活垃圾的处理包含填埋、焚烧发电等一系列处理措施,中国提出双碳战略之后对一般固体废弃物的处理也更加低碳、绿色。以下将从三个方面介绍如何在中国开展打击危险废弃物的工作。

一、基本现状

2015年新的环保法实施之后,我国高度重视环境保护,采取了一系列行之有效的环境保护的制度,特别是行政执法的相关措施。对非法贩运危险废弃物的打击随之进入了更为严厉的态势,如:由最高人民检察院(简称最高检)、公安部和生态环境部三部门从2020年开始到2023年连续四年开展的“两打”专项行动。

“两打”专项行动之一是在中国全境进行的打击危险废物环境犯罪。通过四年的集中行动,打击危险废物环境犯罪取得了一系列的成就,为维护环境安全做出了诸多贡献。从公开的几个数据看:最高检公布的数据显示,自2020年以来,全国检察机关已审查涉及污染环境犯罪的案件5300余起,批准逮捕涉案人员9600余人,并提起公诉7600余起,涉及18000余人;公安部公布数据为,2022年全年共立案查处环境污染类刑事案件2500余起,抓获犯罪嫌疑人4400余名;生态环境部公布数据显示,2020年以来,全国生态环境部门共查处涉危险废物和自动监测数据环境违法案件共1.8万余件,罚款近17亿元,向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件3071起。以上是最高检、公安部和生态环境部连续四年“两打”专项行动的基本成绩单。

“两打”专项行动主要涵盖四个方面:重点行业、重点地区、重点对象和重点行为。重点行业包括化工化学、机械加工生产、废品回收利用等排污产废重点行业,以及一些非法“黑窝点”;重点地区是现在整个环境保护关注的重点地区,比如长三角京津冀及周边地区,还有黄河流域;重点对象方面,因为废物的贩运呈现团伙化、链条式的特征,单纯打击某一个环节、某一个链、某一个点,不足以对整个犯罪行为构成极大的破坏或者威慑,所以要全链条打击。对上游产废源头中间转移运输环节末端倾倒填埋处置的全环节,包括产废、中介、储存、运输、处置等全链条进行严厉打击;重点行为主要关注跨行政区逃避监管,非法排放、倾倒、处置危险废物等犯罪行为。

除了最高人民检察院、公安部和生态环境部等公权力部门,新的《环境保护法》也赋予了像中国生物多样性保护与绿色发展基金会(简称中国绿发会”、“绿会)这样的社会组织一项重要职能,即社会组织可以依法提起环境公益诉讼。最高人民法院(简称最高法)的工作报告提到2022年最高法受理走私废物罪案件102件,全国法院审结环境资源案件129.3万件,审结检察机关和社会组织提起的环境公益诉讼案件1.7万件。而在社会组织开展的环境公益诉讼案件中,部分就涉及到危险废物,特别是废物非法处置,甚至涉及到犯罪。检察机关除了追究刑事责任之外,还提起刑事附带民事公益诉讼或单独提起民事公益诉讼。

二、法治体系

目前打击废物贩运形成了基本完备的法律体系:以宪法为统领,相关法律和行政法规重要支撑,辅助各地方发布并实施地方性的法规,同时以司法解释对这些法律的相关条款作解释,以保证执法司法的有效落地,形成一个完整的法律体系。

(一)宪法

宪法第二十六条规定,国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害。这为制定环境保护相关法律提供了直接的宪法依据。我们要给公众提供一个良好的生活环境和生态环境,就要防治因非法倾倒、非法处置废物对公共环境造成损害的违法行为。

(二)法律法规

以宪法规定的法律条文为基础,相关的法律和法规相继制定、发布,产生了部分代表性的法律。如《刑法》和相关的刑法修正案、《民法典》《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》《土壤污染防治法》等一些单行法律。国务院出台的针对危险废弃物,包括医疗废物、放射性、废弃电器电子产品、报废机动车等的行政法规也很多,这些涉及到危险废弃物管控的行政法规由国务院发布。

《刑法》在重点打击危险废物的过程中发挥了至关重要的功能,其中《刑法》第一百五十二条第二款“逃避海关监管将境外固体废物、液态废物和气态废物运输进境,情节严重的,处五年以下有期徒刑,并处或者单处罚金;情节特别严重的,处五年以上有期徒刑,并处罚金。单位犯前两款罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照前两款的规定处罚”,明确了逃避海关监管,将境外固体废物、液态废物和其他废物运输进境,要追究相应的刑事责任。继2017年7月国务院发布《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案的通知》的规范性文件之后,2020年《固体废物污染环境防治法》正式通过。中国从2021年1月1开始全面禁止洋垃圾进口,一旦涉及就会追究相应的责任。第一百五十五条“下列行为,以走私罪论处,依照本节的有关规定处罚:(一)直接向走私人非法收购国家禁止进口物品的,或者直接向走私人非法收购走私进口的其他货物、物品,数额较大的;(二)在内海、领海、界河、界湖运输、收购、贩卖国家禁止进出口物品的,或者运输、收购、贩卖国家限制进出口货物、物品,数额较大,没有合法证明的”,对相关的责任进行了细化。刑法经过修正后,刑法修正案相应的条款做了一些细化和补充,早期更多的是针对个人、直接责任人有非法的行为追究刑事责任的条款,对单位、法人犯罪关注的比较少,《刑法修正案(四)》当中加入了相关条款,将《刑法》第三百三十九条第三款修改为:“以原料利用为名,进口不能用作原料的固体废物、液态废物和气态废物的,依照本法第一百五十二条第二款、第三款的规定定罪处罚”,以此打击一些打着生产原料名义,原料利用为名而进口的一些非法的固体废物,进而减少对环境的不良影响。

民法典将“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”作为原则,同时专门设立环境污染和生态破坏责任的章节(第七章),对废物、特别是危险废物污染环境或者对环境有重大污染风险的行为责任进行了进一步的规定。针对造成环境污染或者将要造成环境污染的情形,提出了五方面的费用追溯:第一要承担期间损失,即生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失;第二要承担生态环境功能永久性损害造成的损失;第三要承担生态环境损害调查、鉴定评估等费用;第四要承担清除污染、修复生态环境费用;第五是防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。通过上述可追溯费用设定,提高环境污染和生态破坏的违法成本。

(三)地方性法规

各地方根据中央出台的相关规范性文件和《刑法》《民法典》《固体废物污染环境防治法》等相关的规定出台了地方性法规。其中部分以出台地方性反走私法律法规条文明确了对固体废物进行监督管理,如《广东省反走私综合治理条例》第十二条“环境保护行政管理部门对进口固体废物的环境管理工作实施监督管理,对有关部门查获的走私废物处置过程的污染防治工作进行监管。”

部分以各地方直接出台地方性危险废物污染环境防治法律法规,如《广东省固体废物污染环境防治条例》第三十二条“禁止无危险废物经营许可证或者不按照经营许可规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置等经营活动。禁止伪造、变造、出借、出租、违规转让危险废物经营许可证。”《苏州市危险废物污染环境防治条例》第十九条“保税区、出口加工区等海关监管区域内的企业产生的危险废物,应当依照有关法律、法规的规定进行处置。禁止进口危险废物或者过境转移危险废物。”

(四)司法解释

不论法律还是行政法规,要保证具体行政执法的效果,特别是刑事司法的效果,需要对其内容中的范围、程度设置一个明确的界定。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》对废物通过走私这一方式进出境做了细致的法律规定。规定当中对走私废物数量有明确的要求,如“走私国家禁止进口的废物或者国家限制进口的可用作原料的废物,具有下列情形之一的,应当认定为刑法第一百五十二条第二款规定的‘情节严重’:(一)走私国家禁止进口的危险性固体废物、液态废物分别或者合计达到一吨以上不满五吨的……”,便于司法机关提起公诉,也有助于人民法院对相关的违法行为做出一个适当的、合法的判决。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》作为另一司法解释也日益完善,从2013年版到2016年修改,到2023年8月15,在全国生态日发布的新版司法解释,表明国家对打击环境违法行为,特别是环境违法犯罪的行为的高压态势,并细化了对一系列严重污染环境的情形和特别严重污染环境的情形规定,具有很强的可操作性。

在这个过程当中绿会也做了一些贡献。2015年绿会在各个地区做了详细的调研,形成了一个中国污染环境罪的调研报告。为完善2013年最高人民法院、最高人民检察院(以下简称两高)司法解释的一些不足,绿会提出了一些建议,并且在2016年两高出台的环境污染刑事犯罪的司法解释当中,绿会的建议全部被采纳。在2023年通过了更新、更为细化的司法解释,为打击违法犯罪提供了更好、更有利的抓手。

三、典型案例

(一)走私境外固体废物案例

案例一:上海市人民检察院第三分院诉郎溪某固体废物处置有限公司、宁波高新区某贸易有限公司、黄某庭、薛某走私“洋垃圾”污染环境民事公益诉讼案。此案是借原料进口为名而行非法废物进口之实的代表,单位伪造了要从国外进口铜矿石进行生产的文件材料,但实际在暗地进口含重金属的废物,由上海人民检察院提起诉讼。上海市第三人民法院判决由四个被告承担相应的法律责任。案件特殊之处是废物进到海关被扣留,还没有进到中国的国境之内,没有事实上造成环境的污染,考虑到污染物进入到中国之后,必然对环境产生潜在重大的威胁,因此追究了相关人的责任。

案例二:“绿篱”专项行动查获的最大洋垃圾走私犯罪案。在海关总署的统一指挥之下,数个行政部门联合执法,经各地区海关缉私部门重点排查,最终查获一起涉及大宗洋垃圾进口的走私犯罪的案件。这个案件在行动中共抓获54名犯罪嫌疑人,查获了电子垃圾两百多吨,体现了国家治理走私固废污染物的决心。

(二)固体废物污染环境案例

案例一:常州毒地案。案件原由为三个化工企业常年生产废料并将其全部填埋,造成了地块污染,被污染地块被当地政府收储后因为未进行无害化处理,在开发利用时,对周边环境造成了大规模的污染,影响了数百名学生生命健康。中国绿发会提起环境公益诉讼,案件一审败诉,二审部分胜诉,但因对土壤污染责任的判罚不服,向最高人民法院申请再审,目前还未最终判决。

案例二:中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉山东五家化工有限公司环境民事公益诉讼案。被告五家化工企业将生产产生的废碱液、废酸液等危险废物倾倒至废弃煤矿井及相关院落。倾倒上述危险废物后产生了剧烈化学反应,释放出有毒的气体,造成作业周边人员当场死亡。在诉讼过程中,当地政府部门也与相关肇事企业进行了生态环境损害赔偿的磋商,形成了政府部门与社会组织共同就生态损害赔偿进行追责的情形。最终法院判处五家企业在承担与其生态环境损害相对应的巨额损害赔偿外,同时判决另行支付费用用于生态环境的修复。

案例三:中华环保联合会诉浙江某上市公司及多家企业危险废物污染民事公益诉讼案。浙江某上市公司在生产农药草甘膦时,同时产生了危废产品磷酸盐混合液。为了节省危险物质处置费从而获得更大的非法利益,将磷酸盐混合液卖给不具有危险废物处置资质的公司负责人徐某处置。徐某又转手给了同样没有资质的李某二人,经过再次转卖运输,最终将上述固体废物以倾倒、不当存储放置方式进行处置,并已对环境造成了严重污染。最终,法院判处被告支付了高额环境污染治理费,并对相关负责人员进行了处罚。

四、结语

从以上案例介绍,中国关于打击废物贩运的法制体系,回溯到最初介绍的打击废物贩运的基本现状可以看出国现在对环境保护高度重视,对涉及环境保护的违法犯罪呈现出更为高压的态势。在这一进展中,也希望我国能够和国际进行更多互相交流,向国际分享我国在生态环境保护方面的一些成功的经验。


参考资料

[1] 国务院办公厅. (2017). 国务院办公厅关于印发禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案的通知. 网址:https://www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/27/content_5213738.htm

[2] 史兆琨. (2023). 三部门连续第四年在全国开展“两打”专项行动. 网址:https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202305/t20230524_614811.shtml

[3] 公安部网站. (2023). 严厉惩治危险废物污染环境犯罪切实打好污染防治攻坚战——最高检、公安部、生态环境部相关部门负责人答记者问. 网址:https://www.gov.cn/zhengce/202305/content_6883596.htm

[4] 最高人民法院. (2023). 五年来审结环境资源案件129.3万件.网址:https://www.chinacourt.org/article/detail/2023/03/id/7178625.shtml