“双碳”战略下法治体系构建的若干思考

马勇   王敏娜

摘要：目前，“双碳”议题不仅在国内受到关注，在国际领域也备受关注。在全球气候变化日益显著的当下，本文从国内外基本现状出发，针对“双碳”战略实施过程中存在的问题提出相应的意见和建议。

关键词：气候变化，双碳，法治

马勇，王敏娜.“双碳”战略下法治体系构建的若干思考.生物多样性保护与绿色发展.第1卷，2024年1月，总第55期.ISSN2749-9065

目前，“双碳”战略推进在政策体系层面取得了很好的进展，但在法治体系当中仍然存在部分问题。近些年，我国推行双碳方面工作的进展及实际情况如何？目前在推进双碳及双碳法治工作当中面临着哪些问题？针对这些问题有哪些对应的意见和建议？这是本文要讨论的议题。

一、基本现状

（一）国际承诺

国际通过制定并签署国际公约来应对气候变化。

《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）：该公约于1992年签署，旨在促进全球气候变化问题的合作和解决。该公约的目标是通过减少温室气体排放，防止危险的人为干扰气候系统，以及适应气候变化的影响，保护地球的生态系统和人类福祉。

《京都议定书》（Kyoto Protocol）：该议定书于1997年签署，是UNFCCC的补充协议。该议定书规定了发达国家必须在2008年前将温室气体排放量减少到1990年水平的5.2%以下。该议定书的目标是通过减少温室气体排放，防止全球气温上升超过2℃，从而避免气候变化对全球生态系统和人类社会产生严重影响。

《巴黎协定》（Paris Agreement）：该协定于2015年签署，旨在加强全球应对气候变化的行动。该协定的目标是通过减少温室气体排放，防止全球气温上升超过2℃，并努力将升温幅度控制在1.5℃以内。该协定还规定了各国应制定和实施国家自主贡献，以减少温室气体排放和适应气候变化的影响。

《格拉斯哥气候协议》（Glasgow Climate Pact）：该协定于2021年签署，旨在推动全球各国采取更加积极的行动，应对气候变化和全球变暖的挑战，以实现《巴黎协定》的目标，

即将全球平均气温上升控制在2摄氏度以下，力争不超过1.5摄氏度。

针对上述关于气候变化的公约、协议或协定，中国作为公约缔约国之一，在目标性要求主要减排义务由发达国家负责落实，发展中国家并没有设定具体义务的情形下，基于全球环境保护的义务，特别是国家领导人提出要构建“地球命运共同体”和“人类命运共同体”，为推进我国生态文明建设、推动全面绿色低碳转型，2020年9月，我国向国际社会做出了郑重承诺：力争于2030年前实现碳达峰、努力争取2060年前实现碳中和。

2021年3月，国家领导人在中央财经委员会第九次会议上强调，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要将其纳入生态文明建设整体布局。变革首先由广泛到深刻、由表及里成为经济社会的系统性变革。经济社会的系统性变革分为三个阶段：第一是意识上的变革，第二是机制、制度上的变革，第三是全社会运行机制的变革。

为了实现将绿水青山转化为金山银山，中央从2018年左右提出了生态产品总值（GEP）核算。将生态条件优越但发展增速较缓，或者目前GDP不高但生态条件好的地区，通过生态产品价值核算的方式算出当地的GEP值很高。把绿水青山真正变为发展的基础与动力是开展GEP的原因，未来也是一项非常重要的工作。但是如果把这项工作和双碳工作割裂开，就会出现很多不协调的地方。GEP和“双碳”战略协同化，是经济社会系统性变革的一部分。

（二）国家战略部署

有了国际上的一些关注，我国制定了工作目标和落实开展工作的战略部署，提出了2025年、2030年和2060年的三个阶段性目标。其中要求，2025年绿色低碳循环经济的体系初步形成；2030年经济社会发展全面迅速转型取得显著的成效，二氧化碳排放量要达到峰值并且要实现稳中有降，即碳达峰；到2060年绿色低碳发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系要全面建立，非化石能源的消费比例要达到80%以上，碳中和目标顺利实现。2023年，《中国能源发展报告2023》明确提出中国2022年非化石能源的消费中9.5亿吨标准煤占比是17.5%，但我国要求在2060年非化石能源的消费比重要达到80%以上，意味着要实现在2060年非化石能源的消费比重要达到80%以上的目标需要国家每年的非化石能源的增速要在2%，目前来看困难较大。

2021年3月11日，十三届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十四个五年规划明确在国家的政策层面制定了碳达峰、碳中和的任务；2021年9月22日，中共中央和国务院发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。作为“双碳”战略的一部分，其中明确提出“双碳”战略的定位是着力解决资源环境约束性突出的问题，实现中华民族永续发展的必然选择。提出构建人类命运共同体这个目标，具体的要求是把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展的全局。

2023年11月6日，国家发展改革委做出在15个省份进行碳达峰的试点建设战略后，31个省份相继做出了方案的设计。近一半的省份去做碳达峰的试点，意味着双碳工作是一场系统性的变革，难度非常大。

为了让碳达峰工作力争在2030年之前完成，中国已建立起“1+N”的双碳架构体系。但双碳工作仍面临着极大的挑战，突出表现在贸易方面。例如，欧盟在通过了碳边境调节机制（碳关税）后，预留了到2025年年底的两年缓冲期。明确从2026年元月开始启动欧盟的碳关税，从近期看可能对我们的影响不大，但是放眼未来，它是牵一发而动全身的，对我们整个贸易体系将会带来深刻的变革和挑战。

（三）碳交易规章及政策

目前，我国只有生态环境部制定的一个交易的规章和相关的政策，缺乏有关“双碳”的法律法规。“双碳”战略做出之前，国家应对气候变化的工作归国家发展改革委负责，期间印发了《碳排放权交易管理暂行办法》。工作转移到生态环境部后，2018年生态环境部起草了《碳排放权交易管理办法（试行）》，自2021年2月1日起施行，且第一次在规章中对二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）等七种温室气体做了界定。2018年4月，生态环境部起草了《碳排放权交易管理暂行条例》，目前已列入2023年度立法工作计划。

2011年10月24日，国务院印发了《2030年前碳达峰行动方案》。2023年10月，生态环境部、市场监督总局发布了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，为全国CCER市场重启提供了制度依据和法律保障。2023年10月，国家发展改革委印发《国家碳达峰试点建设方案》（发改环资〔2023〕1409号），要求在15个省份开始试点。2023年11月7日，生态环境部等11部门发布《甲烷排放控制行动方案》。

（四）双碳标准

标准是法治结构的组成部分，主要解决法律法规可操作性的问题。双碳方面的国际标准主要是国际标准化组织ISO 14064系列温室气体核查验证标准。国内对应ISO的标准体系的国际标准化组织环境管理技术委员会（ISO/TC 207）和温室气体和气候变化管理及相关活动分技术委员会（ISO/TC 207/SC7）和ISO的秘书处进行对接，把中国的标准推广为国际的标准。

除了国际标准之外，国家标准在“双碳”战略没有提出之前也出台了部分标准，“双碳”战略提出后关于双碳方面的标准进入了快车道。除了国家标准之外，团体标准、行业标准、地方标准以及企业标准也不断涌现。

2023年10月24日，生态环境部公布了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电和红树林营造四类CCER项目方法学，明确了碳汇开发项目的适用条件、项目边界、计入期和减排量核算方法等内容，为以上四类碳汇开发提供了开发指南和方法路径。但需警惕破坏生态的造林行为。

作为全国一级学会，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称中国绿发会、绿会）在推进双碳标准方面也做了积极探索。2021年，经过研究出台了《企业碳评价标准》。标准以在碳排放方面贡献较大的水稻制造业、建筑业、服务业的企业为对象，提出一些规则的措施和标准，旨在利用标准约束企业的行为，促使企业积极的去减排。

（五）涉碳诉讼

2023年2月17日，最高法发布了《司法积极稳妥推进碳达峰碳中和典型案例》。11起案例主要以减污和降碳协同为主，涉及大气污染责任纠纷、数据造假、合同纠纷，还有因为毁坏森林对碳汇造成影响。中国绿发会从新环保法实施开始就积极开展公益诉讼工作，提起了很多涉及大气排污行为的环境公益诉讼。

案件一：秦皇岛方圆包装玻璃有限公司大气污染案。中国绿发会对河北省秦皇岛方圆包装玻璃企业提起的公益诉讼案被称为京津冀地区首个大气污染公益诉讼案，最终调解结案的公益资金对企业的污染行为和污染后果进行了治理。该案件被评为第十四届十大影响性诉讼。

案件二：甘肃省敦煌毁林案。中国绿发会经过调查发现，当地防风固沙的防护林被毁，因为敦煌地区的温差变化很大，当地企业为了生产，把树砍了之后种葡萄，以期带动产业发展。新华社的记者调查后发出报道，甘肃省进行了否认，并开新闻发布会表示记者报道失实。中国绿发会随即起诉并展开纠正工作，在中国绿发会的呼吁和新华社的连续发文披露下，中央成立专门的调查组展开调查，最终案件被调查出七大问题。

案例三：淘宝网违法售卖“年检神器”案。中国绿发会诉深圳速美环保有限公司，起因是该公司在淘宝网售卖名为“年检神器”的电子产品。因为多数汽车每过两年需要年检，年检存在尾气不达标，无法通过年检验收的风险。该企业对此生产出针对柴油汽车和汽油汽车的两种“年检神器”，以帮助排放不达标车能够“达标”并通过检测。因为产品价格便宜，能够重复拆卸使用，所以在网上销量很好。中国绿发会对此展开调查，发现在调查之前产品已经销售数万件，对此提起了公益诉讼并得到法院的支持。本案涉及多层法律问题，一是涉事企业是一个生产、销售复合性企业，并通过网络直接销售。二是产品被车主买回家之后，安装到自己车上通过检测线，最终蒙混过关。三是生产企业不是直接实施民事侵害的主体，不是直接向大气排放污染物的主体。所以案件从提出到获得法院的受理，并且最后得到法院的支持还是可圈可点的。

二、存在的问题

想要把“双碳”工作做好，而且要高质量做好，有没有问题存在？存在哪些问题？怎么去解决？

目前，笔者认为有以下几个方面的问题比较突出：

1. 顶层设计不足，不利于形成有效的协同监管体制

基于中国自身行政管制为主的属性，顶层设计部门职责的划分明确度直接影响“双碳”工作的推动或执行。

2018年国家技术改革之前，应对气候变化工作归国家发展改革委管，2018年改革之后转移到生态环境部，但是目前“双碳”战略的牵头工作依然在国家发展改革委，应对气候变化的职责归属到生态环境部落实，建立全国碳市场开展碳排放权的交易离不开金融，所以至少目前涉及到生态环境部门、国家发展改革部门和金融监管部门协同监管落实“双碳”战略。但整个生态环境部门目前推进双碳工作进展的统领能力不足，还需要提升。

关于碳排放权，虽然已经建立全国的碳市场，但实际上碳排放权不光是一个交易体系，还有用水权、排污权、用能权等市场化交易协调的问题。特别是排污权的交易，尽管从90年代就开始做排污权交易，做了地区试点工作，但进展不佳。而仅以《碳排放权交易管理暂行办法》作为基础的架构，作为生态环境部的规章去约束国家发展改革委及其他部门缺乏力度，所以在整个统筹方面存在不足。

解决“双碳”问题的核心是解决国家能源结构的问题。能源归国家发展改革委下的国家能源局管理。我国是一个煤炭依赖性国家，而我国主要的碳排放问题就在用煤上，如果国家发展改革委下的能源局不能管理或管理能力不足，就会影响双碳工作的推进。

将碳排放权真正市场化，充分激发碳交易的活力，开展碳交易的教育，又称碳金融或绿色金融，由金融监管部门负责。“双碳”工作起步时没有涉及碳金融以及现在没有有效的涉及碳金融，且现在只是各部委各自出台的一些规范性文件，规范性文件相互之间有很多的不协调，所以整个“双碳”的工作一定要以国家一盘棋的方式才能有效的去推动。如果各个部委各自为政，没有很好的去协调配合，那就不能形成有效的监管。

2. 法律法规缺失，不利于依法开展碳治理

各个相关的部委、地方部门要依据法律开展工作。无法律依据的行政执法，将导致行政部门乱作为或者不作为或者胡作为，这都会涉及到行政诉讼的问题。平等主体之间涉及到交易会产生纠纷，如合同纠纷、侵权责任纠纷等，出现纠纷也需依法管理，但当前的现状是缺乏“双碳”方面的法律甚至没有法规。关于“双碳”只有党内的一些法规，如中共中央、国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。“双碳”内容在相应的