涉海环境公益诉讼社会组织的诉权争议探析

王静

摘要：自20世纪70年代起，中国在海洋环境保护领域陆续制定了一系列的海洋生态环境保护相关的法律法规，其中尤以《中华人民共和国海洋环境保护法》（下称《海洋环境保护法》）最具代表性。2023年，中国再次对《海洋环境保护法》进行修订审议。本文结合中国海洋生态环境保护领域的管理体制机制，中国当前正在开展的《海洋环境保护法（修订草案）》意见征集工作及海洋环境公益诉讼的现状进行分析，并重点就社会组织的海洋环境公益诉讼原告主体资格展开探讨。虽然在中国司法实践中,各级人民法院普遍依据《海洋环境保护法》第89条第2款的规定，对社会组织提起海洋环境民事公益诉讼的原告主体资格持否定态度，但本文认为，虽《海洋环境保护法》第89条未提及将社会组织列为适格原告主体，但并不意味着该法条与《环境保护法》第58条规定的社会组织可提起环境公益诉讼的内容相冲突，应该保留社会组织提起海洋环境公益诉讼的权利空间，同时建议可以根据海洋生态系统的特殊性和涉海环境权益维护的复杂性，借助本次《海洋环境保护法》的修订，设置海洋生态环境损害赔偿诉讼前置程序：即当社会组织发现损害海洋生态环境的违法行为后，可首先向行使海洋环境监督管理权的部门反映，如果在60日内，违法问题没有得到解决，海洋环境监督管理部门也没有启动公益诉讼程序，则社会组织可以就损害海洋生态环境的行为提起公益诉讼。

关键词：海洋，生态，污染，环境公益诉讼，社会组织，主体资格

王静.涉海环境公益诉讼社会组织的诉权争议探析.生物多样性保护与绿色发展.第1卷，2023年7月，总第45期.ISSN2749-9065

前言

20世纪90年代以来，随着经济的发展而增加的陆源污染物持续入海以及海洋开发和海洋工程的兴建，中国海洋环境污染一直呈比较严重的状态。从中国近岸海域环境质量公报对“海上重大污染事件”的统计数据可见，2011年至2017年间，中国沿海共发生船舶污染事故221起（其中2013年为0.1吨以上船舶污染事故的数据），发生渔业水域污染事故1137起，其中2011年有影响的渔业水域污染事故就达680起。2018年至2022年的中国近岸海域环境质量公报因未见“海上重大污染事件”条目及相关污染事故统计数据，故文中未做统计。但从2018年9月-10月由全国人大常委会执法检查组分为4个小组，分赴8个沿海省（市）开展的《海洋环境保护法》实施情况的执法检查工作结果的相关表述可见，“我国近岸局部海域污染较为严重，海洋生态环境形势依然严峻。全国约十分之一的海湾受到严重污染，大陆自然岸线保有率不足40％，约42％的海岸带区域资源环境超载，部分地区红树林、珊瑚礁、滨海湿地等生态系统破坏退化问题较为严重，赤潮、绿潮等生态灾害多发频发，溢油、危化品泄漏等环境风险持续加大。”问题重点体现为四个方面：1. 入海排污口设置不规范、监管不严等问题较为突出；2. 入海河流污染负荷较重，陆源、海上污染防治力度不够；3. 海洋生态保护优先原则落实不够，海洋生态服务功能退化严重，海洋生态保护与修复工作相对滞后；4. 海洋环境监督管理制度落实不到位。 [1]

近些年来，随着中国对海洋生态环境保护关注度的不断提升，其海洋生态环境状况呈现稳中趋好的态势，但涉及海洋自然资源与生态环境损害的案件数量也在不断上升。《2022年中国海洋生态环境状况公报》显示，中国海域2022年度共发现赤潮67次；457个直排海污染源污水排放量为750199万吨；在对24个典型海洋生态系统健康状况监测中，17个呈亚健康状态；海面漂浮垃圾、海滩垃圾和海底垃圾中，塑料垃圾占比最大，分别为86.2%、84.5%和86.8%。总体而言，虽中国紧跟国际社会脚步，开展了一系列的管理体制和立法修法工作，但并未能从根本上摆脱先污染后治理的路径，海洋保护形势依然不容乐观，中国近海海洋生态环境治理仍亟待进一步加强。

2023年6月26日，《海洋环境保护法（修订草案）》提请十四届全国人大常委会第三次会议二审，引发社会各界广泛关注与讨论。本文重点结合《海洋环境保护法》修订所引发的社会组织海洋环境公益诉讼原告主体资格的讨论与关注，就当前中国海洋管理体制、立法情况、海洋环境公益诉讼情况以及相关问题分析及建议，展开论述。

一、中国海洋管理体制及立法情况

中国是海洋大国，大陆海岸线1.8万多公里、海岛岸线1.4万多公里、主张管辖海域总面积约300万平方公里。海洋是中国国家经济社会发展的重要基础和保障，据自然资源部海洋战略规划与经济司发布的《2022年中国海洋经济统计公报》显示，初步核算，2022年全国海洋生产总值初步核算达94628亿元，比上年增长1.9%。在海洋经济快速发展的同时，船舶排污、陆源污染和海洋资源的开发活动等不断影响我国海洋生态环境质量，海洋生态环境压力依然较大。完善的海洋生态管理体制和法治保障，在促进海洋高质量发展中占有重要地位。

（一）中国海洋保护体制建设

20世纪五、六十年代以后，随着海洋污染问题日趋严重，沿海国家和国际组织开始广泛关注海洋环境保护议题，纷纷制订并颁布保护海洋环境和资源的法律、法令和国际公约，如：1954年的《防止海洋石油污染的国际公约》，1972年的《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》，1973年的《国际防止船舶造成污染公约》，1982年的《联合国海洋法公约》等。在这一国际背景下，中国的海洋保护体制机制和相关法律法规建设，也进入快速发展阶段。

中国最早的海洋保护行动可以追溯至20世纪60年代。1964年7月，中国正式设立国家海洋局，标志着中国在海洋资源调查管理、海洋数据采集分析处理、海洋生态环境保护等方面，进入到专业化的部门管理体制阶段，并形成了包括海洋环境监测、海洋发展和权益维护、国际合作以及监督处罚等一系列综合管理体制。2018年，中国通过了《深化党和国家机构改革方案》。该方案将海洋生态环境保护职责整合到新成立的生态环境部，涉及海洋的议题也因此形成新的重大战略部署和关键体制改革。而后，随着职能的整合与调整，海洋综合治理及生态文明建设与高质量、可持续发展，成为中国海洋战略的首要关切点。

（二）中国海洋保护法治建设

在体制建设的进程中，中国的海洋保护系列法规法规的建设也逐渐完善。如：1974年《防止沿海水域污染暂行规定》通过实施；1979年颁布的《环境保护法（试行）》中，对海洋环境保护也作了一些规定；1982年《海洋环境保护法》颁布实施，并于1999年进行了修订，2013年、2016年、2017年先后三次进行了修正；1983年颁布《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》；1985年《海洋倾废管理条例》生效施行；1990年颁布施行了《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》并于2007年进行了修改；1993年《中华人民共和国海商法》施行；2001年《中华人民共和国海域使用管理法》颁布；2006年《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》出台；2009年《中华人民共和国海岛保护法》出台，2010年《防治船舶污染海洋环境管理条例》施行并于2017年进行了修订。

上述系列法律法规的建设中，以《海洋环境保护法》的制定和实施，最具里程碑意义。这部法律的颁布实施，标志着中国海洋环境立法进入新的历史阶段。该法自实施以来，亦对保护海洋生态环境发挥了重要作用，在促进中国管辖海域海水水质状况整体改善，海底沉积物质量状况总体良好，局部海域生态系统服务功能明显提升等方面发挥了重要作用。但随着生态文明建设加快推进，包括《海洋环境保护法》在内的相关法律法规，亦需根据新的形势变化予以调整和修订，如《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《海洋倾废管理条例》，均为30多年前制定，相关规定和条款均难以适应新时代海洋生态环境保护与可持续发展所需。

二、中国涉海环境污染的司法现状及问题

（一）以政府为主导的涉海环境公益诉讼

《海洋环境保护法》第5条第二款规定“国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。”第89条第二款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这些条款在中国的司法实践中被广泛理解为是对海洋环境公益诉讼原告主体资格的特别规定，即涉海生态环境损害后果，应由行使海洋环境监督管理权的部门也就是政府来代表国家提出损害赔偿要求，生态环境领域社会组织不属于此类环境公益诉讼的适格主体，不能作为原告提起海洋环境公益诉讼。

2022年5月15日，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），进一步列明了有权提起海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼的主体，即“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，应当由依照海洋环境保护法规定行使海洋环境监督管理权的部门，在有管辖权的海事法院对侵权人提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼。”《规定》同时明确，“人民检察院在履行职责中发现破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的行为，可以告知行使海洋环境监督管理权的部门依据本规定第二条提起诉讼。在有关部门仍不提起诉讼的情况下，人民检察院就海洋自然资源与生态环境损害，向有管辖权的海事法院提起民事公益诉讼的，海事法院应予受理。”“在行使海洋环境监督管理权的部门没有另行提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的情况下，人民检察院可以在提起刑事公诉时一并提起附带民事公益诉讼，也可以单独提起民事公益诉讼。”该《规定》秉持1999年修订的《海洋环境保护法》第89条和第５条的相关规定，明确了行使海洋环境监督管理权的部门方是依法提起海洋环境民事公益诉讼的适格主体，同时亦阐明人民检察院可以提起涉海环境公益诉讼。

上述法律条款和司法解释令中国涉海环境公益诉讼基本可以分为两类：由海洋行政主管部门提起的环境公益诉讼和由人民检察院提起的环境公益诉讼。例如具有代表性的“塔斯曼海”油轮天津溢油污染案。

2002年11月23日凌晨4时，满载原油的马耳他籍“塔斯曼海”油轮与中国大连“顺凯一号”轮在天津大沽锚地东部海域23海里处发生碰撞，导致原油泄漏。经中国国家海洋局北海监测中心对事故海域以及沿岸区域进行调查取证和海洋生态环境污损监测，发现受溢油事故影响海域面积达359.6平方公里，沉积物中油类含量高于正常值8.1倍，原油泄漏使作为海洋渔业资源的重要产卵场、索饵场和肥育场的渤海湾西岸的海洋生态环境遭受严重破坏。溢油事故案发后，受损各方以肇事船东英费尼特航运公司和伦敦汽船互保协会为被告，分别向天津海事法院提起了诉讼。其中包括国家海洋局授权天津市海洋局代表国家提起海洋生态损失索赔，请求赔偿金额为9830余万元；天津市渔政渔港监督管理处代表国家提起渔业资源损失索赔，请求赔偿金额为1830余万元。2004年12月30日天津海事法院作出一审判决。判令两被告连带赔偿原告天津市海洋局海洋环境容量损失及相关调查、评估及研究经费等共计1000余万元；判令二被告连带赔偿天津市渔政渔港监督管理处渔业资源损失和调查评估费等共计1500余万元。 [2]

（二）社会组织提起涉海环境公益诉讼的情况

从近10年来中国社会组织提起的6起具有代表性的保护海洋公共利益的环境公益诉讼案件的立案情况来看，大致可以分为“完全排斥”和“部分排斥”两种情况。

1.“完全排斥”的典型案例

2011年6月4日,美国康菲石油和中海油合作开发的蓬莱19-3油田发生溢油事故,根据《2011年中国近岸海域环境质量公报》显示，此次溢油事故造成6200平方公里海面遭受污染，劣四类水质海面超过870平方公里，致使渤海海域天然渔业资源受到了严重破坏，对沿岸海水养殖生产造成了严重影响。2013年,国家海洋局发布消息,康菲和中海油总计支付16.83亿元人民币用于此次事故的善后工作。2014年年末，河北省乐亭县21名养殖户联合起诉康菲海上污染损害责任纠纷一案,在天津海事法院正式开庭审理,21位渔民要求赔偿1.48亿元。但康菲中国与中海油均认为,原告没有合法的养殖证,无权提起索赔。

2015年，修订后的《中华人民共和国环境保护法》正式实施，赋予了社会组织提起环境公益诉讼的资格。2015年7月7日，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称中国绿发会）就蓬莱19-3油田溢油事故向青岛海事法院提起诉讼，要求法院判令被告康菲公司和中海油立即对蓬莱19-3油田溢油事故所损害的渤海生态环境进行修复，以使渤海湾生态环境达到溢油事故发生之前的状态。中国绿发会认为，自事故发生至2015年已经四年，但因事故造成的海洋生态环境修复依然没有做，此前康菲公司和中海油虽然向国家海洋局支付了近17亿元的补偿，但这是国家海洋局作为国家行政机关索赔的，而溢油事故造成的严重的对社会公共环境利益的影响，并未承担相应的责任。该案于2015年7月由青岛海事法院立案审理，并获得当时学界和媒体的广泛关注与报道，被称为中国第一个由社会组织提起并得到受理的海洋环境类公益诉讼案件，即“康菲溢油案”。遗憾的是，2017年12月，青岛海事法院裁定驳回中国绿发会诉讼请求，理由是根据《海洋环境保护法》第五条第二款、第八十九条第二款的规定，认为海洋自然资源与生态环境损害索赔的权利被专项赋予了海洋监督管理部门，社会组织不具有提起诉讼的主体资格。 [3]

中国绿发会在“康菲溢油案”的遭遇并非个案。2014年中华环保联合会与中国石油天然气股份有限公司等环境污染责任纠纷案，先后经过北京两级法院审理，均被裁定不予受理；2015年大连市环保志愿者协会与中国石油天然气股份有限公司环境污染责任纠纷案，一审裁定不予受理；2018年北京市朝阳区自然之友环境研究所与荣成伟伯渔业有限公司环境污染责任纠纷案，在经历了一审裁定驳回起诉，二审驳回上诉维持一审裁定的情况后，曾申请最高人民法院再审，但最终仍被驳回；2021年北京市朝阳区绿家园环境科学研究中心与大连船舶重工集团有限公司环境污染责任纠纷案，同样被大连海事法院一审裁定驳回。

上述由社会组织提起的涉海环境保护公益诉讼的典型案例，虽历经波折，但在司法实践过程中被法院完全拒之于“诉权”之外。

2.“部分排斥”的典型案例

2017年，重庆两江志愿服务发展中心、广东省环境保护基金会作为原告，诉广东世纪青山镍业有限公司等诉倾倒炉渣堆填滨海滩涂、红树林、湿地，造成红树林毁损，滩涂土壤、海水及海底底泥污染。广东省茂名市中级人民法院一审以原告主体不适格�